• 政府脱贫任务，商人扶贫蓝图
• 陡转“黑天鹅”
• 繁荣与警报
• 多轮盘活铩羽

晚秋的巢湖，枫叶如火，一片金黄，正是气候宜人的时节。然而，毗邻巢湖的知名景区半汤温泉养生度假区，游客却寥寥无几，园内杂草丛生，一枝黄花入侵，村道屋舍掩映在落叶之中。

那漆皮脱落的“国家级旅游度假区”路牌、泛黄的各界要员合影，都仿佛在诉说着过去的辉煌。半汤温泉养生度假区，曾是安徽省首个国家级旅游度假区，凭借三瓜公社、半汤温泉、郁金香高地等主题景区，吸引了无数游客的目光。

尤其是三瓜公社，作为脱贫攻坚和乡村振兴的典范，因成功融合了农旅、文旅和商旅，带动了当地农村的发展，被评为全国旅游扶贫经典案例。

然而，如今这里却门可罗雀。一年多前，安徽巢湖经济开发区管理委员会向上级政府陈情，称三瓜公社作为度假区的核心文旅产品，是影响国家级旅游度假区复核验收的关键，其大面积停业对度假区的整体形象造成了严重影响，如果短期内无法盘活，安徽省首个国家级旅游度假区存在被摘牌的风险。

2024年11月20日上午，在度假区的一间会议室，安巢管委会与开发商就如何解决三瓜公社面临的问题进行了激烈的讨论。

这个昔日政商合作的明星扶贫项目，何以成为明日黄花？

政府脱贫任务，商人扶贫蓝图

三瓜公社位于安徽省合肥市巢湖经济开发区半汤街道的汤山村。十年前，中央启动脱贫攻坚战，凋敝贫困的汤山村成为当地政府重点关注的对象。

十年前，李铭曾在安巢管委会任职，他回忆，因半汤拥有天然的冷热温泉，2015年前后，合肥巢湖经济开发区（2018年更名为安徽巢湖经济开发区）管委会原主任王爱华打算以温泉为依托发展旅游，带动当地脱贫。当时专家建议，这项工作需引入企业，才能发挥市场活力。

蚌埠商人刘浩，成为政府选中的帮扶者。当时43岁的刘浩不仅是当地龙头企业安徽淮商集团董事长，还是蚌埠市政协委员、蚌埠市工商联副主席，为响应全国工商联、国务院扶贫办“万企帮万村”行动的号召，他也在寻找帮扶标的。

“她（王爱华）给人的印象是，清楚汤山村有多少棵板栗树，也熟悉村里的每一条路，让我觉得这个人在这件事上是认真的。”刘浩回忆，他在合肥拓展事业时偶然结识了王爱华，但对跨区跨领域创业颇有顾虑，是王对此事的态度，让他放了心。

双方相互了解数月后，安巢管委会于2015年5月20日到蚌埠对淮商集团进行了最后考察。“淮商集团对考察的接待很专业规范，工作人员的业务讲解恰如其分，领导们都很满意，当天就签约了。”李铭说。

汤山村总人口约2000人，辖11个自然村。据双方投资合作协议，刘浩掌舵的淮商集团拟在未来三年，以不低于3亿元的投资，在汤山村下辖的东洼村、倪黄村、大奎村，围绕民俗、文化、旅游、餐饮、现代农业、电商等多领域进行建设开发和经营。

安巢管委会负责项目在投资发展过程中的办公场所、资金融资、基础设施建设、落户帮助、行政事务办理等方面给与服务、支持和管理。据安巢经开区相关文件，该项目总体规划面积12.6平方公里，相当于两个西湖。

“扶贫很难赚到钱，旅游（开发）也是。”在全国多地经营乡村民宿的顾海说，为了带动企业扶贫的积极性，平衡企业在扶贫上的投入，地方政府通常会遵循“行业默契”来操作：另外划拨一块土地，以较低的价格出让给企业，企业用该土地的开发收益来弥补扶贫支出。

刘浩介绍，安巢管委会亦遵循了上述“行业默契”，承诺将汤山村一块137亩的建设用地给他做投资平衡。2024年11月20日，南方周末记者见到的一次磋商中，当刘浩提及土地平衡事宜，安巢管委会相关负责人并未否认。

条件谈拢后，投资建设随之火热推进。在政策绿灯、专家建言的加持下，刘浩关于三瓜公社的扶贫建设蓝图逐步落地。“在巢湖方言中，东洼听起来像冬瓜，所以我就按照互联网公司起花名的习惯，把三个开发村分别叫做冬瓜、南瓜、西瓜，三瓜公社就这么来的。”刘浩说。

按规划功能，三瓜公社中的三瓜分别是冬瓜民俗村，用以展示巢湖地区的农耕文明和江淮地区的农村工艺；西瓜美食村，重点解决游客的食宿问题；南瓜电商村，按照“三农+电商”的方式，打造环巢地区的农产品电商集聚地及全国电子商务创业基地。

三瓜公社凭借其独特的扶贫模式，吸引了无数目光，获得了多项荣誉。从安徽省先进集体到国家农业产业融合发展示范园，再到全国“合作社+农户”旅游扶贫示范项目，三瓜公社成为了一个标杆。

陡转“黑天鹅”

正当三瓜公社如日中天之际，王爱华的落马如同一场黑天鹅事件，让原本平稳的发展轨迹发生了巨大的转变。

2017年7月，王爱华因涉嫌严重违纪被查，正在火热发展的三瓜公社和度假区也陡然速冻。“王爱华出事后，因为一时没有负责人，需要商量的事只能搁置，另外需要政府审批的土地、房屋建设、项目申报等都不能推进。”刘浩说。

随着王爱华的落马，三瓜公社也面临着违规罚没的问题。巢湖、合肥两级国土资源局（后并入自然资源和规划局）开具的违法用地认定以及处理意见函开始频繁下达，仅2017年的违法用地就多达19处。

“三瓜的所有建设都是在管委会的同意下开展的，违法用地的责任主体不在企业。”刘浩辩称。他认为，未批先建、边建边批是当时政企合作的一种共识，只要政府同意，不必拘泥于具体的行政审批手续。

然而，这样的理由在法律上站不住脚。所有项目都必须先批后建，而土地的合法审批单位一般是属地的国土部门，这意味着，刘浩上述凭据证明力存疑。

安巢管委会的变化，一度让刘浩萌生退意。2017年11月，三瓜公社向安巢管委会书面表示：三瓜公社已超额完成投资计划，并取得了系列成绩，要求安巢管委会兑现此前约定承诺。

但在当时，正逢中央提出乡村振兴战略，国家级旅游度假区也获批在即。“从中央到省市的领导都在鼓励我，说三瓜是个优秀的项目，让我好好运营，不要被外围的情况影响。”刘浩说。

另一方面，安巢管委会也未放弃三瓜公社。2017年11月20日安巢管委会的会议纪要显示，安巢管委会要“做大、做强、做精”三瓜公社和度假区，此前的行政审批问题也被提上议程，并强调“新建项目必须严格遵守行政审批程序”，获批后才能建设。

拴住刘浩的，还有那块137亩的平衡土地。“当时新的一把手没来，管委会的人既没有指标也无法兑现承诺，我只能一边推进手上的事一边观望，不希望自己前期的投入都打水漂了。”

顾海认为，在政府承诺未兑现时，刘浩因闪光灯聚焦的诱惑，难舍前期投资等因素未能及时止损， 缺乏与政府博弈的“智慧”，这为其后来深陷桎梏埋下伏笔。

三瓜公社虽然依然在努力通过国家级旅游度假区的审批和验收，但刘浩的资金状况却日益艰难。直至2020年，景区才在周末对停车场和郁金香高地试行收费，此前都是免费，游客食宿产生的收入，到中后期才能勉强覆盖日常运营成本。三瓜公社建设资金，主要来自淮商集团输血、政府补贴、银行贷款以及部分社会融资。

其实，在建设投入上，政府亦有大量资金支持。2023年8月，安巢管委会面向上级部门的书面材料中提到，自2016年以来，安巢管委会共支持三瓜公社11.2亿元（不含拆迁安置费用），其中基础设施约8亿元，各级政府奖补1.2亿元等。

到2019年，刘浩的财务运转开始全方位拉响警报。因淮商集团财务数据惨淡，2019年，部分银行对公司采取了抽贷、断贷的举措，这不仅导致企业无法继续通过银行融资运营，还要面临巨大的还款压力，转而加大民间融资，但民间借贷利息颇高，“每个月光是还息就要几百万元”。

前述土地审批手续的缺位，也加剧了企业融资的困难。按照当时土地管理法等规定，城市范围内的集体所有土地，经依法征收转为国有土地后，土地的使用权方可有偿出让。而三瓜公社的开发建设，大多在集体建设用地上，带来了资产确权的隐患。

“这些建筑严格说都是违法的，即便不追究，三瓜公社也没有所有权。”李铭说，这意味着已经建成的固定资产，无法成为三瓜公社的合法资产，也就不能被其用来抵押融资，公司只能靠大量自筹资金来推动项目。

2019年7月，三瓜公社向安巢管委会的求助报告中提到：三瓜公社的经营性收入无法维持企业正常运转，企业处在破产边缘，急需流动性补充，恳请管委会帮助解决三瓜公社的短期流动资金困难。

新的安巢管委会主任到任后，也曾想方设法为企业纾困。2018-2019年的多份会议纪要显示，安巢管委会计划加快合法变更土地性质，重申新建项目必须严格履行报批手续；由地方国资控股公司以担保、注资、垫资等方式助力三瓜公社融资；承诺尽快以招拍挂方式出让137亩“平衡”用地。

但会议纪要到落地尚有距离。“确实提供了1亿多的贷款担保，但是平衡地块的划拨问题，直到今天也没有落地。”刘浩说。

2020年初，新冠疫情暴发，这让本就流动性紧张的三瓜公社雪上加霜。“一点收入都没有，但是员工还得养，园区也要维护。”刘浩担忧，淮商集团可能被拖垮。

繁荣与警报

为通过国家级旅游度假区的审批和验收，安巢管委会和刘浩依旧按相应指标不断完善景区的软硬件。

据安巢管委会相关文件，2017年-2019年，度假区游客接待量分别是500余万、720余万、680余万人次。三瓜公社也在2017年-2020年间，收获了中央到地方的四十多项荣誉，其中有5项是相关国家部委授予的。

度假区欣欣向荣，刘浩的资金状况却日益艰难。直至2020年，景区才在周末对停车场和郁金香高地试行收费，此前都是免费，游客食宿产生的收入，到中后期才能勉强覆盖日常运营成本。三瓜公社建设资金，主要来自淮商集团输血、政府补贴、银行贷款以及部分社会融资。

其实，在建设投入上，政府亦有大量资金支持。2023年8月，安巢管委会面向上级部门的书面材料中提到，自2016年以来，安巢管委会共支持三瓜公社11.2亿元（不含拆迁安置费用），其中基础设施约8亿元，各级政府奖补1.2亿元等。

到2019年，刘浩的财务运转开始全方位拉响警报。因淮商集团财务数据惨淡，2019年，部分银行对公司采取了抽贷、断贷的举措，这不仅导致企业无法继续通过银行融资运营，还要面临巨大的还款压力，转而加大民间融资，但民间借贷利息颇高，“每个月光是还息就要几百万元”。

前述土地审批手续的缺位，也加剧了企业融资的困难。按照当时土地管理法等规定，城市范围内的集体所有土地，经依法征收转为国有土地后，土地的使用权方可有偿出让。而三瓜公社的开发建设，大多在集体建设用地上，带来了资产确权的隐患。

“这些建筑严格说都是违法的，即便不追究，三瓜公社也没有所有权。”李铭说，这意味着已经建成的固定资产，无法成为三瓜公社的合法资产，也就不能被其用来抵押融资，公司只能靠大量自筹资金来推动项目。

2019年7月，三瓜公社向安巢管委会的求助报告中提到：三瓜公社的经营性收入无法维持企业正常运转，企业处在破产边缘，急需流动性补充，恳请管委会帮助解决三瓜公社的短期流动资金困难。

新的安巢管委会主任到任后，也曾想方设法为企业纾困。2018-2019年的多份会议纪要显示，安巢管委会计划加快合法变更土地性质，重申新建项目必须严格履行报批手续；由地方国资控股公司以担保、注资、垫资等方式助力三瓜公社融资；承诺尽快以招拍挂方式出让137亩“平衡”用地。

但会议纪要到落地尚有距离。“确实提供了1亿多的贷款担保，但是平衡地块的划拨问题，直到今天也没有落地。”刘浩说。

2020年初，新冠疫情暴发，这让本就流动性紧张的三瓜公社雪上加霜。“一点收入都没有，但是员工还得养，园区也要维护。”刘浩担忧，淮商集团可能被拖垮。

多轮盘活铩羽

重重危机叩门，与安巢管委会的沟通未能达到预期后，刘浩开始自己想办法。2020年3月，安徽省官员到三瓜公社督促复工，刘浩趁机反映三瓜公社的流动性困难；同年5月，在国家发改委组织的全国十大小镇座谈会上，他亦痛陈民营企业融资难。

除了向外求助，刘浩也在找办法扩大融资渠道。早在2019年底，三瓜公社就用安巢管委会承诺出让137亩地的会议纪要，与上海城房科技有限公司谈合作，打算以出让三瓜公社10%股权的方式融资，待平衡土地招牌挂后，双方再进行合作开发。“其实就是希望对方能买下这块地，赶紧融资解套，以解燃眉之急，当时上海城房预付了5000万元。”刘浩说。

向外呼救确实起到了一定作用。刘浩介绍，安徽省主要领导视察后，安巢管委会以三瓜公社为核心向国家发改委报批了非标专项债。刘浩提供的微信聊天记录显示，2020年3月14日，国家发改委相关工作人员向刘浩反馈，项目报批已通过。“这笔专项债最后发行了多少，用到了哪里，我不知道。”刘浩说。

不过，根据国家财政部官网公示，2020年安巢经开区确实申报了非标专项债，但项目名称为“合巢高端制造产业园”，拟申报8亿元，2020-2023年分期发行，其中2020年的3亿元非标专项债已经拨付相关投资公司。

在前述座谈会上的陈情，亦有积极反馈。“经有关领导引荐，央企背景的中交海投公司当时正在寻找可以打造文旅康养项目的合适标的，三瓜公社也需要实力强大的战略投资人来纾困解危。”刘浩介绍。

据2020年至2021年的相关协议，中交海投计划在三瓜公社的基础上投资200亿元发展文旅康养，但合同上的各合作方却经历了淮商集团与中交海投——安巢管委会与中交海投、三瓜公社——安巢管委会与中交海投的变化。

对于协议中的变化，刘浩解释：“中交海投引入后需上报管委会，管委会建议三方一起合作开发，但到2020年11月时，安巢管委会主任调任，几个月后新来的领导建议我退出，按照评估后我实际投入的资金并购三瓜，由管委会与中交海投直接合作。”

与刘浩的说法相佐证的，除了前述协议，还有彼时刘浩与安巢管委会若干领导的微信聊天记录。对话显示，2021年12月，安巢管委会主任获悉有施工方向属地信访局反映三瓜公社拖欠工程款，刘浩恳请领导敦促相关部门尽快推进并购三瓜事宜。另有相关负责人与刘浩商讨挑选适格的评估机构。

评审结果出来后，刘浩需要移交资产，退出三瓜公社。2021年年底，在向安巢管委会移交资产过程中，刘浩因为涉嫌非法吸收公众存款被怀远县执法部门采取强制措施，其名下的公司资产也被司法冻结。中交海投的战略投资、安巢管委会的并购均被迫中止。

据怀远县人民检察院起诉书，2012年至2021年，淮商集团及刘浩在怀远县先后以经营淮商超市、投资巢湖的三瓜公社等为由，以月息1.2分至2分（年化率2